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            《中華人民共和國反壟斷法(2022修訂)》 簡要解讀

            日期: 2022-08-09 來源: 反壟斷與反不正當競爭科 分享:
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            《中華人民共和國反壟斷法(2022修訂)》

            簡要解讀

            十三屆全國人大常委會第三十五次會議624日表決通過關于修改反壟斷法的決定,自202281日起施行。本次修改既對原法部分條文進行了修改和刪除,做到了“吐故”,亦新增了諸多條文,做到了“納新”;既從宏觀角度強化了競爭政策基礎地位,強調了公平競爭審查的法律地位,亦從微觀角度強化了數字經濟反壟斷,增加“安全港”規則。總體而言,本次反壟斷法修訂具有以下變化:

            一、明確黨的領導,保障黨對反壟斷工作的領導作用

            新《反壟斷法》在第四條第一款規定了“反壟斷工作堅持中國共產黨的領導”,在第四條第二款“堅持市場化、法治化原則,強化競爭政策基礎地位”則為黨領導下的反壟斷工作指明了方向和原則。之所以在《反壟斷法》中公開明確“黨的領導”,其目的在于保障反壟斷工作有序開展,推動競爭政策有效落實,為我國市場經濟改革保駕護航。首先,在過去的反壟斷執法中,一旦涉及電信、石化、建材、電力等行業的大型國企,就會遭遇阻力,在國有企業占據主導地位的行業中,引入市場競爭亦較為反復曲折。其次,改革開放以來,地方政府通過先試先行,開展區域競爭,在發揮各地自然優勢和政策創新優勢的同時,也逐漸形成了一系列隱形的地方保護屬性的市場壁壘,從而妨礙到全國統一大市場的建設。因此,如何處理好市場化改革、競爭執法與鞏固國有企業主導地位的關系,需要更高層面的統籌,而黨的領導正能夠為反壟斷提供更高的站位和更強有力的政策執行力。

            二、強化競爭政策基礎地位,公平競爭審查制度明確入法

            公平競爭是市場經濟的基本原則,也是市場機制高效運行的重要基礎。強化競爭政策的基礎性地位,既是我國社會主義市場經濟體制改革不斷深化的內在要求,也是順利實現經濟發展模式由粗放型高速增長向高質量發展轉換的必然選擇。新修《反壟斷法》第四條第二款著重強調了對競爭政策基礎性地位的強化:一方面,通過強化競爭政策的基礎性地位,防止政府過度和不當干預市場,有利于保障資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。另一方面,強化競爭政策的基礎性地位,有利于調動各類市場主體的積極性和創造性,培育和催生經濟發展新動能;有利于消除影響公平競爭、妨礙創新的各種制度束縛,為大眾創業、萬眾創新營造公平競爭的市場環境。

            公平競爭審查制度是規范政府行為,強化公平競爭基礎性地位的重要制度保障。2016年,在《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》 國發〔201634號中首次引入公平競爭審查制度,主要對各級政府部門是否濫用行政權力限制競爭進行事前事后審查和自查自糾。新修《反壟斷法》第五條規定了“國家建立健全公平競爭審查制度”使得該制度在《反壟斷法》層面獲得了上位法支撐,有助于國家從立法層面進行公平競爭審查整體部署,為后續進一步健全該制度做好鋪墊。

            三、加強監管,積極應對數字經濟反壟斷

            新修《反壟斷法》第9條明確規定“經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事本法禁止的壟斷行為。”本條內容規定在總則部分,突出了對平臺經濟、數字經濟的強監管力度,對于其他具體制度及其適用均有指導價值,其意義和影響深遠。

            數字經濟和平臺經濟以數據為關鍵生產要素,以網絡為重要載體,屬于技術型經濟活動,也因此較易產生較高的市場壁壘,最終發展出巨頭企業,產生壟斷行為。發生在平臺經濟領域的壟斷行為,如“二選一”、“大數據殺熟”、“自我優待”等均涉及較強的網絡技術和算法。本次修法圍繞數字經濟領域的核心要素進行立法,在總則部分做出原則性規定,釋放出清晰的數字監管信號。

            四、優化壟斷行為相關規范配置,回應反壟斷重大實踐需求

            新修反壟斷法分別對壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中等方面做出了較為重大的修改,回應了近年來反壟斷執法與司法的實踐需求。

            在壟斷協議方面,第十八條第二款“對前款第一項和第二項規定的協議,經營者能夠證明其不具有排除、限制競爭效果的,不予禁止。”增加了反競爭效果抗辯條款,細化了縱向壟斷協議認定規則;第十八條第三款“經營者能夠證明其在相關市場的市場份額低于國務院反壟斷執法機構規定的標準,并符合國務院反壟斷執法機構規定的其他條件的,不予禁止。”則創設了適用于縱向壟斷協議的“安全港”規則,有助于降低行政執法成本,提高執法效率,同時給經營者提供明確的預期,降低經營者的合規負擔;第十九條“經營者不得組織其他經營者達成壟斷協議或者為其他經營者達成壟斷協議提供實質性幫助。”這一規定的核心目的是應對壟斷協議的復雜性,解決參與壟斷協議的組織者、幫助者等主體的行為定性和法律責任問題。

            在濫用市場支配地位方面,第二十二條第二款“具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事前款規定的濫用市場支配地位的行為。”與本法總則第九條相呼應,明確了數字經濟時代濫用市場支配地位的反壟斷態度有助于破除數據壟斷、算法歧視等方式產生的壟斷行為。但本條依然存在許多值得探討和深化之處,如是否每個案件均須界定相關市場?數據、流量、算法等要素在相關市場界定、市場支配地位評估等方面具有何作用?這些問題有待理論和實踐深入探索。

            在經營者集中審查制度方面,新修《反壟斷法》一共產生了三處修改,一是在原法第二十一條基礎上新增兩款,規定了經營者集中時應申報而未申報的處理方式,二是新增了經營者集中審查的中止情形和經營者集中分類分級審查制度指引。

            在行政壟斷方面,本次修法通過新增條文,增加文字等方式擴充了負面行為清單,助力打破行政壟斷。例如新增條文第四十條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式,妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇,排除、限制競爭。”旨在防止利用合作協議等方式實施壟斷行為,行政機關不得在合作協議、備忘錄中設定有利于合作企業的條款,妨礙其他經營者參與競爭。

            五、大修“法律責任”,強化反壟斷法威懾效果

            新修《反壟斷法》法律責任一章修改幅度較大,總體而言主要包括以下三個方面,第一,強化違法懲戒力度、大幅提升經營者違法的成本;第二,與時俱進地引入民事公益訴訟制度。

            在強化違法懲戒力度方面,主要體現為提升和細化了各個罰款幅度,如壟斷協議部分將“尚未實施所達成的壟斷協議的”由“五十萬元以下罰款”提升為“三百萬元以下罰款”。新增了上一季度沒有銷售額的情形下的罰款為“五百萬元以下”。除傳統的行政處罰之外,本次修法還增加了刑事責任、失信懲戒等違法行為糾正和監督方式。

            在民事公益訴訟方面,新修《反壟斷法》第六十條第二款新增規定“經營者實施壟斷行為,損害社會公共利益的,設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”壟斷行為的危害具有發散性、涉眾性,侵害的是不特定多數人的利益。受到損害的經營者或消費者可以向法院提起訴訟,要求實施壟斷行為的經營者承擔民事責任。但是,囿于力量懸殊、信息偏在、舉證困難等因素而經常敗訴。解決這一問題,一方面需要改進反壟斷民事訴訟的證明標準和證據規則,適度降低弱勢原告方的舉證負擔,同時還可以借助民事公益訴訟制度加強原告方的訴訟力量。本次新增的反壟斷公益訴訟制度將極大有助于反壟斷方面的民事糾紛解決。

            本次反壟斷法修訂進行了極大幅度的修改,共產生35處變化,其中新增法律條文共12條,在原法條基礎上進行增刪的共22條。整體而言,本次修法順應了高質量發展的需求,強化了反壟斷監管能力,有助于推動有效市場和有為政府更好結合,實現公平競爭良性發展,助力全國統一大市場建設
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